一、EOD模式定义及发展现状
“生态导向”思想最早是由美国学者霍纳切夫斯基（Honachefsky）于1999年提出，主要强调将区域生态价值和服务功能与土地开发利用政策相结合，推动了城市建设从单纯强调“生态保护”向利用生态来引导区域开发的“生态导向”方向发展。这一思想快速在全球范围内得到积极响应，诸多国家和地区积极探索生态为导向的城市规划、建设和管理，如新加坡、美国波特兰都市区、巴西库里蒂巴、瑞典哈马碧新城等，进而形成了生态环境导向（Ecology-OrientedDevelopment）的城市开发模式，简称EOD模式。
我国在2018年印发的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中首次官方提出EOD模式，并在2020年发布的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中正式给出EOD模式官方定义，即EOD模式是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化的一种创新性的项目组织实施方式。
基于EOD模式的定义，EOD项目应做到“生态环境治理项目与产业开发项目肥瘦搭配、收益反哺、一体化实施”，这样不仅能解决生态环境质量改善提升的难题和城市建设发展可持续性的问题，还能扩大市场化、多元化投融资，缓解政府财政紧张，也能为积极探索“绿水青山”与“金山银山”的转化路径提供新思路。基于此，近年国家对EOD模式的重视程度日益增强，多个部委已发布十余项政策大力推进实施EOD模式，其中《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）的出台更是明确EOD项目开始实施入库管理制度，标志着EOD模式发展到了一个新的阶段，EOD模式已逐步成为国家在引导生态保护与环境修复、绿色产业发展和新型城镇化方面的主要模式之一。
（来源：中机院）
二、EOD项目策划存在的主要问题
（一）缺乏顶层统筹，项目策划牵引力不足
EOD项目缺乏顶层统筹主要表现在三个方面：一是缺乏顶层规划设计，在进行EOD项目策划包装之前，地方政府对拟开发区域的生态环境问题摸底不够充分、发展定位不太清晰，未能形成能指导区域开发的专项规划、实施方案或行动计划等顶层指导文件。二是缺乏顶层合作机制，EOD试点以地方政府或管委会作为主体申报，但在工作过程中往往存在工作制度体系不健全，政府部门间协调配合机制落实不到位，市场主体、金融机构共同参与的合作机制不畅通等问题。三是缺乏政策联动，目前国家层面已发布十余项支持EOD模式的政策文件，但地方政府出台的支持政策及配套方案较少，缺乏央地联动。
（二）缺乏策划逻辑，关联产业与生态环境治理融合度不够EOD项目缺乏策划逻辑主要体现在两个方面：一是生态导向基础不牢，缺少拟解决的突出环境治理和生态保护问题，生态治理目标与实施治理工程效果不匹配，不符合生态环境导向项目的基本要求。二是产业策划关联性不强，如产业项目与主要环境治理工程关联度不密切，相互支撑和依托的关系不明显；所开发的产业不属于国家政策导向的生态产业，生态效益和社会效益不显著；所开发的产业未结合当地的资源禀赋和产业基础等。若不能通过有效“肥瘦搭配”促进融合运营，使关联产业反哺生态治理，EOD模式将是空谈。
（三）缺乏还款来源，项目市场化融资能力不高
EOD项目缺乏还款来源主要体现在两个方面：一是大部分关联产业收益很弱，无论相关产业导入生态农业、旅游、康养，还是科创、污水固废治理、清洁能源等，可预期营收规模有限，其收益反哺支持环境治理的能力较弱。二是以土地出让增值收益反哺生态环境治理的路径尚不可行，生态环境的改善对周边商住用地价值提升最为明显，但《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》已明确EOD项目不以土地出让收益等作为项目收益。若无足够的还款来源，项目能从金融机构获得的贷款支持将非常有限，将使项目市场化运作实施的目标初衷大打折扣。
（四）行业专业跨度大，对市场实施主体要求高
EOD项目对市场实施主体要求高主要体现在两个方面：一是EOD模式是产业生态化和生态产业化的具体实践，各地生态环境治理需求和特色关联产业等各不相同，行业跨度相对较大，项目全周期可能涉及的规划策划、工程建设、环境治理、地产开发、产业管理和生产运营等多个环节专业性要求都很高。二是关联产业培育和产业导入周期较长，价值难以在短期内显性化，且经营业态类型多，不确定性较大。市场主体在融资、开发、运营、变现等方面是否具备高水平管控和操盘能力，将决定项目是否能够顺利实施。
三、做好EOD项目策划的建议
根据EOD相关政策文件，结合问题分析，本文认为要做好EOD项目策划可以从明确生态环境治理内容、合理规划发展关联产业、设计可行投融资结构、选择合适市场化实施主体等方面着手。
（一）明确生态环境治理内容，选好切入点
EOD模式是践行“绿水青山就是金山银山”理念的具体应用实践，其核心目的在于推动生态保护和环境治理项目有效实施，同时寻求生态环境保护与经济发展之间的平衡点。因此，科学论证生态保护和环境治理内容成为推进EOD项目实施的必要条件。为达到此目的，在论证过程中需要结合区域总体规划、专项规划及产业规划等顶层规划，选择具有代表性的优质区域，充分总结提炼区域生态环境基础、存在问题、发展需求及本底特点等现实情况，并结合区域生态治理实施的必要性、紧迫性、效益性来综合判断确定建设内容。
（二）合理规划发展关联产业，找准融合点
生态环境治理具有明显公共产品属性，正是这一属性使得此类项目单独实施难以形成可行的市场化商业模式，一直以来其责任由政府承担，导致政府财政支出压力巨大。EOD模式的重要创新在于提出将强公益低收益的生态环境治理项目与有较好收益的特色关联产业项目进行有效融合，使得项目具有形成净现金流的条件，为市场化融资或引入社会资本创造了可能。因此，在规划选择产业时，要立足区域生态环境实际，结合当地生态资源优势及社会资本方的产业优势，因地制宜发展最有基础、最具潜力、符合当地发展规划的主导特色产业，从而实现无收益低收益的“瘦”项目与有收益高收益的“肥”项目有效融合，提升项目可融资性和市场性。
（三）设计可行投融资结构，达到契合点
融资与还款本息整体平衡是金融机构融资的基本条件，金融机构对项目偿债备付率、有收益项目占比、资本金配比、补流资金占比、贷款年限等指标均有不同的要求。因此，在EOD项目策划阶段，最好能邀请金融机构提前介入，就“肥瘦”项目建设内容、搭配比例，投入与产出的平衡测算，征求金融机构的意见和建议，力争达到金融机构“可行、可融”的贷款支持条件要求。同时，值得注意的是EOD项目的实施能够实现区域生态网络重构，为产业发展和人口导入打下良好的生态基底，带动片区土地升值以及增量税收。研究这部分生态溢价如何反哺项目并形成可行的回报机制，可以极大提高项目市场化运作和引入社会资本的可能性。
（四）选择合适市场化实施主体，夯实着力点
由一个市场主体统筹实施是推行EOD模式的内涵要求。只有唯一市场主体才能确保“肥瘦”两类项目融为一体，作为一个整体推进融、投、建、运、维一体化实施；也只有通过唯一市场主体综合测算整体项目的成本和收益，才能确保产业项目对生态环境治理项目的有效反哺。这个市场主体可以是一个国有或民营独资企业，也可以是政府授权方和社会资本方等成立的合资公司。当地政府应选择具有较强的社会责任意识、丰富的项目建设经验、高效的运营管理经验的市场主体，才能有效确保项目“融投建运”一体化高效实施和EOD理念高质量落地。(作者：郑世伟)
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