做合规的“EPC+F”模式
在地方政府债务监管不断趋严的背景下，一些地方尝试用“工程总承包+融资”（EPC+F）模式解决项目融资问题。这种模式能否与PPP相结合？能否在实施过程中做到合规？
近日在中国财政科学研究院举办的“EPC+F模式的合规性及与PPP模式的关系”PPP沙龙上，有关专家对此进行了交流。
据了解，“EPC+F”模式是由政府或政府授权的项目业主负责选择投资建设人，并由投资建设人负责项目设计、采购、施工建设以及筹资或协助项目融资，待项目竣工后，再由项目业主按照合同约定进行债务偿还的一种合作模式。作为一种建设方式，EPC同传统工程招标相比，优势体现在服务链条的衍生性和服务内涵的丰富性。部分地区将EPC与投融资相结合，形成“EPC+F”模式。
国家发改委PPP专家库专家、中建基金公司副总经理金浩认为，“EPC+F”模式简而言之就是工程总承包加投融资。
财政部、国家发改委PPP双库专家，北京国家会计学院硕士生导师高亚莉认为，EPC是一项交钥匙工程，即设计、采购、施工、交钥匙。该模式工程造价涵盖了工程成本、融资成本和工程利润。业主（政府）将工程发包给施工方，业主按工程进度安排支付施工方款项，建设期施工方不垫资，项目竣工后移交给政府。该模式属于政府购买服务，即先有预算后安排支出。EPC模式集设计、采购、施工一体化，避免多头协调，相比PPP模式可缩短项目周期；此模式可采取融资租赁、材料设备出口信贷等多路径融资。但“EPC+融资”模式实为“类BT”,无运营内容，绕开规范的PPP操作流程，未做物有所值和财政承受力定量测算及论证，极易引致地方政府隐性债务。
谈到“EPC+F”模式与PPP的关系，与会专家认为，PPP+EPC模式通常指采用PPP模式建设运营的项目，政府部门在选择社会投资人的同时确定项目的工程承包方（EPC），避免了工程建设“二次招标”。
业内人士分析说，在PPP项目下，社会资本再采取“EPC+F”模式，属于社会资本在责任内的分包，如果政府同意，这种做法就合规。同时要注意，“EPC+F”模式”不能与PPP并列，如果是在PPP合同下不存在问题，单独实施属于垫资。
财政部PPP专家库专家、中央财经大学温来成教授认为，“EPC+F”模式已逐步成为一些地方政府推动基础设施建设的重要手段，但蕴藏的风险不容忽视。财政部门对PPP模式的业务流程和实施目的做了明确规范，具体包括项目的识别、准备、采购、执行以及移交；主要目的在于改善公共服务质量、提高投资效益、增进公众在公共产品和公共服务中的满足感与幸福感。
“EPC+F”模式在PPP项目中是否合规？
中国财政科学研究院PPP研究所所长、国家发改委PPP专家库专家彭程认为，“EPC+F”近期之所以得到广泛运用，主要有以下几个方面的原因：
一是PPP领域自去年底进入清理整顿阶段以来，社会各界对PPP模式产生了一些疑虑和困惑，给“EPC+F”的迅猛发展提供了机会。
二是相比于手续繁琐、管理严格的PPP推进流程，“EPC+F”模式操作相对简单，更能满足地方政府和施工方对实施效率及短期业绩的要求。
三是地方政府财权事权不匹配的情况下，“EPC+F”模式能帮助地方政府筹资融资，解决实际问题。
四是个别地方政府和企业对广泛运用于国际工程项目管理的“EPC+ F”模式存在盲目追捧心态。
因此，“EPC+F”模式下的政府融资行为若纳入预算管理，可认定其为合规模式，否则有违规举债之嫌。
与会专家认为，用规范的PPP流程去推进“EPC+F”模式，能有效解决项目建设过程中的融资问题，并不会形成地方政府债务。但不规范的“EPC+F”，很可能成为类BT项目，如果要求地方政府逐年支付工程款项及融资费用，本质上就是变相的政府举债。
当然，判断“EPC+F”在具体运用过程中是否合规，必须从项目类别、招标（融资）主体、还款来源等方面进行综合研判，不可“一刀切”地简单下结论。
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