前言：自2020年生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合推动开展生态环境导向的开发(EOD)模式试点工作以来；
EOD模式在我国呈现出良好的发展态势，各地都在积极谋划项目，申报入库的热情和积极性越来越高。
作者：
朱静，财政部PPP中心专家；
王永刚，北京中建科信咨询集团公司咨询总监
据统计截至2023年5月，生态环境部已经向金融机构推送了共166个EOD项目，包括前期两批94个试点项目和后来各地申报上来的72个储备库项目。
166个项目中部分已取得了银行的授信及贷款，尤其是江苏、浙江等地项目融资及推进情况均效果显著。
但基于EOD模式所具有的实施内容综合性强，专业领域跨度大，要素保障要求高，参与各方多等特征；
尤其在当下EOD模式已发展较为成熟和更加理性的阶段，对项目要求的符合性，项目实施的融资性，要素保障的可行性，产业发展的预期性都提出了更高的要求。
如果没有对EOD模式核心和精髓的深刻把握及较强的专业知识和实操技能，是很难将一个EOD项目成功谋划并申报入库的。
我们在多地的EOD项目实践中遇到不少地方政府及咨询机构包括部分社会资本方等，对EOD模式有着较深的误解和误区；
导致项目谋划及实施过程中都出现较大偏差，严重影响整个项目的申报入库及落地实施。
为此，笔者结合自己参与的多起EOD项目实操经验，谈谈EOD项目在谋划及实施过程中容易出现的“八大”误区，并提出自己的认识和观点，以期对大家有所帮助和启发。
误区一
申报EOD项目就是为了融资
申报EOD项目入库的目的到底是什么？
我们为什么要去申报EOD项目？
这一问题在实践中大家都会思考，尤其在决定申报项目的时候，很多的地方政府认为“我们就是为了解决项目融资问题”。
显然，这与EOD模式设立的初衷是相违背的，项目实践中已经出现了类似的问题倾向，《中国环境报》对此也有发布：
“有的地方没能正确理解开展试点的目的，以EOD模式试点之名，行项目融资之实，开展试点仅仅是为了获得金融机构资金支持。”
那么，到底EOD模式设立的初衷及目的到底是什么，对此需要我们在实践中准确理解和把握。
首先，从其设立的历史背景来看，显然是为了深入贯彻落实党中央、国务院关于全面加强生态环境保护、深入打好污染防治攻坚战的决策部署,积极践行习近平总书记“青山绿水就是金山银山”理论；
其次，从其设立的目的来看，是为了解决环境治理投入不足的问题。据发布，“十四五”我国环保投资需求约为6.8—8万亿元，资金投入是深入打好污染防治攻坚战的重要基础性保障。
但当前公益类生态环境治理项目面临总体投入不足、投融资渠道不畅等问题。
为拓宽生态环保重大项目投融资渠道，破解环境治理项目资金投入不足的困境，探索将环境治理与关联产业充分融合发展，实现生态环境治理外部经济效益内部化，生态环境导向的开发（EOD）模式应运而生；
最后，从其设立的核心来看，是通过改善生态环境质量，将良好的生态优势转化为产业优势，生态产品价值依托关联产业的开发得以转化；
关联产业的经营收益反哺到生态环境保护与治理投入中，实现增值反哺，为区域可持续发展提供保障和基础，并通过“增肥哺瘦”，进而破解生态环境治理整体投入不足，生态产品价值难以转化等问题。
误区二
EOD项目入库就能获得
中央预算资金支持
生态环保金融支持项目储备库到底是什么性质？
按照权威专家的解释：
“生态环保金融支持项目管理系统只是工作软件，便于项目信息报送、对接、反馈、完善等，提高工作效率和质量，通过这个系统把符合EOD基本要求的项目推送给金融机构。”
项目实践中部分的人对此缺乏正确的认知，认为入了这个库就能获得中央预算资金的支持，也因此导致盲目申报项目的现象。
环办科财〔2022〕6号文提出：
“要明确金融支持项目储备库与中央生态环境资金项目储备库的差异”，显然在强调两者之间的差异，也即金融支持项目储备库与中央生态环境资金项目储备库是属性完全不同的两类项目库；
但实践中多数人对此还是有着很大但误解的，分清楚两个“储备库”的不同，才能在项目实践中不走弯路。
总结二者的区别主要在于：
金融支持项目储备库项目属于金融资本支持的市场化项目，要靠项目自身的运营实现投入与产出平衡，政府“零投入”，项目建设资金来源多元化，可以包含有中央生态环境资金，也包含企业自有资金、银行贷款等。
而中央生态环境资金项目储备库项目属于中央资金支持的公益性项目，该类项目不需要运营，不需要自平衡，也不需要产业项目收益反哺，但一般资金数量较少，需要地方财政有相应的配套资金支持。
项目如能够获得中央生态环境资金支持，也可以作为EOD项目建设资金的补充来源。
误区三
有环境治理内容就是环境导向
就能申报入库
EOD的“E”也即环境导向，其要义到底是什么？如何正确理解，实践中多数人也存在着较多认知上的误区。
其中，误解最多的是认为有了环境治理内容或环境提升工程等就是环境问题，就符合环境导向。
显然，这种理解显然严重偏离了EOD模式的核心要义。按照6号的总体要求，生态环保金融支持项目储备库是要“储备对污染防治攻坚战支撑作用大、实施必要性强、实施基础好、环境效益显著的重大工程项目。”
EOD模式有严格的适用范围，不是每个项目都适合做成EOD，更不能将EOD模式万能化，泛化使用。因此要求“聚焦重点,避免泛化,提高项目储备质量。”。
监管部门也再次提醒各地要谨慎进行EOD项目谋划：
“首先应该理解EOD模式有什么要求，而不是把EOD的内容往自己的项目上套，EOD不是一个万能的筐，什么项目都能往里装。”
“ E”的生态主体基础要求EOD项目策划与实施须坚持生态环境保护优先，首要任务是解决突出的生态环境问题，厚植生态产品价值，要注重生态治理的紧迫性和可行性。
要有明确的、定量的生态环境改善目标，要围绕着当地突出的环境问题开展项目谋划，而不是“无病呻吟”。
误区四
只要入库就能“当然”
获得金融的支持
EOD项目库虽然是“金融支持”项目储备库，但是否入了库就能“当然”获得金融机构的贷款支持，显然并没有确定的答案。
事实是，实践中大部分入了库的项目并没有顺利获得融资，或者经金融机构评估后很难获得融资支持。
就像笔者原来文章中提到的
“入库并不代表能落地，入库不代表能融资，入库不代表能实施”。
能否获得金融机构“长期低息”的贷款支持，不是以能否入库为衡量标准，而是以金融机构的“贷款规则”为标准。
入库只说明具备了符合金融支持的条件，距离真正能完成融资还有很大的距离，需要对接金融机构明确其融资条件，需要编制融资可研报告，需要按照金融机构贷款要求相应调整和完善产业项目内容等。
为此，也要求我们在包装谋划项目时，积极对接金融机构，提前了解其对EOD项目融资贷款的要求，为项目入库后能真正完成融资打下扎实基础。
如果“误以为”入了库就能当然获得银行贷款，无疑会影响项目的顺利实施。
误区五
EOD项目建设资金
全部来源于银行贷款
EOD项目的建设资金从哪来？实践中多少人认为主要来源于银行贷款，显然，这样的理解是有失偏颇的。
实际上EOD项目的建设资金来源是多渠道的，主要包括了：中央财政资金、地方财政资金，专项债、企业自有资金、基金、银行贷款等。
但实践中，对上述几大类建设资金来源，也存在着较多的误区，多数人认为：
有了中央预算资金及地方财政资金，是不是就不需要放进EOD项目包里一起实施了？或者项目能发行专项债，也可以不放进EOD项目包里了？
显然不是，正确的理解应该是：
EOD项目里的子项目如果来源于中央及地方的财政资金支持，说明该项目建设资金有了来源且在平衡测算时，无需再用项目其他收益进行反哺，但仍需要和其他项目一起整体实施。
对于能发行专项债的项目，也说明该项目已落实了建设资金，但不是说发了专项债就不需要放在EOD项目包里了，为保持项目的完整性，仍然需要在整体项目里一起实施。
误区六
EOD项目收益来源
只是产业运营收益
EOD项目收益从哪来？
如何谋划等事关项目收益问题，是项目实践中困扰多数人的问题，也是容易走入误区的问题。
多少人也认为EOD项目收益主要或者唯一的来源就是产业运营收益，这无疑也是一种“误解”。
依据国办发〔2021〕40号文：“社会资本可通过以下方式在生态保护修复中获得收益：
采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；
对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。”
据此可以理解，EOD项目的收益来源是多样化且多渠道的，除了项目产业运营收益来源之外，项目的水权、林权、碳汇权、特许经营权等都包含在内；
也即环境治理的经济效益可以全部内部化，且实践中仅靠关联生态产业项目的运营收益能完全实现反哺的并不多。
因此，不要误以为只有产业收益才是项目的唯一收益，在谋划项目收益来源时，要围绕环境治理打造出的青山绿水，
多渠道多角度挖掘项目的收益来源尤其是环境治理本身产生的收益，以保证整个项目能够真正实现反哺。
误区七
入库实施方案
可以直接招标或实施
EOD项目申报入库实施方案能否作为项目招标的实施方案，要看该方案的内容是否具备招标所需核心内容，事实是绝大多数入库实施方案不具有落地实施的内容。
纵观入库实施方案编制大纲的内容，大部分都是和生态环保有关的内容要求，仅有“实施计划”部分与落地实操有一定关联，但没有任何落地的实质性内容。
专家们在评审时也只是关注方案的内容是否符合生态环境导向，是否符合金融支持条件，并没有涉及项目实施的相关问题。
因此，不能将入库的方案等同于或代表招标落地方案，更不能用这个方案去对接社会资本或金融机构。
EOD项目进入到实施阶段，还要单独编制融资可研报告以及投资合作方案；
需要进一步明确实施模式、资金来源、交易架构、项目公司组建等问题，而不能用入库的实施方案去招标去实施。
误区七
能入库就进了“保险箱”了？
关于EOD项目的合规，无疑是现在各参与方都重点关注的问题。
那么“入库”就一定能推进实施了吗？
显然不能这样理解，入库实施方案经过专家评审，只是满足了入库的条件和要求，或者说形式上符合依法合规的各项要求。
但是在项目真正实施的过程中，实施主体能否严格遵守依法合规的要求去实施项目，尤其在投融资、自然资源开发利用、政府债务风险管控、资产处置等方面；
能否做到符合各项法规政策要求等，是决定EOD项目是否真正合规实施的基础。
今年5月25日浙江省生态环境导向的开发（EOD）模式推进会上，生态环境部提出了“统筹谋划，提高EOD项目质量，严格把关，指导督促EOD项目规范实施”的要求。
我们相信，也只有规范实施，EOD模式才能真正行稳致远。
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