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信息化系统的建设和运维与其主管部门履职紧密相关，通过财政预算评审，合理、科学地把握信息化项目的预算安排，有助于优化部门履职环境、提升履职效率。然而，由于技术壁垒强等原因，信息化项目预算评审难度较大。如何基于信息化项目的特点，把握预算评审要点，构建适合的评审思路，并给出合理的预算建议，是财政预算评审需要关注的重点问题，也是提升信息化项目财政资金使用效益的关键所在。
01
信息化项目的特点
财政预算评审中的信息化项目大体可以分为新建项目和运维项目两类。信息化项目作为支撑部门履职的重要手段，在项目预算编制及申报中，区别于常规预算项目，主要有以下几个特点：
一是二重性，信息化项目同时具备技术与业务双重属性。信息系统是维系业务正常运作的基础性支撑，技术性是信息系统的天然属性，体现信息系统作为“手段”的运行效率，业务性是信息系统的目标属性，体现信息系统对支撑业务“目的”的达成。信息化新建项目在明确业务需求的基础上，配置合适、高效的技术架构，支持项目立项；信息化运维项目不仅是系统运行过程中的常规检修，更是面对业务不断发展、演变的一种适应性升级改造，其业务性与技术性须臾不可分。
二是抽象性，信息化项目的预算编制较为抽象。信息化项目由于其自身技术性的特点，其预算编制围绕着硬件设备采购、软件开发、运维费用等开展，从预算上往往不能直接看出项目本身的绩效所在。信息化新建项目预算编制依据设备市场询价、软件功能点等进行测算，信息化运维项目预算编制依据运维资产底数、行业人员费用等进行测算。脱离业务的项目绩效缺乏依据，没有实际的意义。项目单位在立项时，应从解决业务需求的角度出发，将抽象的技术概念和技术指标投射到具体对应的业务上，实现绩效目标的具体化。
三是系统性，多个信息化项目之间存在系统性关联。信息化项目作为服务履职的手段之一，往往不会孤立存在于部门的预算安排中，多个信息化系统互相融合支持，才能支撑部门的业务实现。因此，一个信息化项目的立项和预算编制，要以部门整体信息化资产为基础，新建项目要统筹考虑系统的自身需求和现有系统之间的整合、利用；运维项目更是与运维对象息息相关，要结合运维对象的实际情况，从部门整体出发系统性地进行项目论证。
四是动态性，信息化项目预算伴随技术革新而变化。信息技术的发展过程中，新产品、新技术、新理念的出现，会直接影响到信息系统的建设和运维成本。在新建项目中，硬件的购买价格随着产品不断更新换代，出现明显的“贬值”情况，这就要求在新建信息化项目论证中，要充分考虑是一次性投入还是分批投入；在运维项目中，硬件依据其使用寿命，维护费用逐年提升，软件则逐步成熟，维护费用逐年降低。
02
信息化项目预算评审要点
一是明确业务的真实需求。考虑到信息化项目技术与业务的二重性，预算评审时首先要了解信息系统所涉及业务的真实需求，这也是项目立项的基础工作。无论是新建项目还是运维项目，都应回归业务本身，以业务需求为导向，合理确定信息化项目的边界和功能配置。一方面，明确业务需求的真实性、合理性，厘清项目边界，对于属于部门权责范围内的业务需求予以支持。另一方面，确保业务需求与信息化系统功能配置相匹配，从业务需求映射到系统需求，再到预算编制，须逐一对应，环环相扣，不遗漏需求，也不重复建设。与此同时，还应考虑信息化投入是否是解决业务需求的有效手段，能否从根本上实现对业务实现流程再造或决策支持等目标。
二是审核项目绩效目标和指标体系。考虑到信息化项目预算编制的抽象性，其立项时的绩效目标设定有一定的难度。系统建设的目的是解决业务需求，信息化项目的绩效目标和评价指标要侧重业务达成或效果提升，而不单单就系统本身去设置。一方面，业务域的绩效目标可以直接反映出该信息系统对提升业务的积极作用，具有可比性、可量化性、可考核性。另一方面，业务域的绩效目标比技术域的绩效目标更贴近项目初衷，具有实际的指导意义。判断一个信息系统的绩效，如果单从系统本身设置技术类指标，比如说用内存量、带宽值等去衡量系统配置有效性，那么其数值没有明确的标准，指标随意性较大。但从业务角度出发，使用系统正常运行和系统在业务峰值时的带宽使用率、CPU利用率、内存利用率等指标，就能够较为客观地反映系统相对于实际业务需求有无配置不足或资源冗余等情况。
三是梳理本项目与其他信息系统的关联关系。考虑到信息化项目之间存在的系统性关联，评价一个信息系统的价值不应局限在系统本身，而是从部门内外部信息化建设大背景中去看。信息化项目是否能够通过充分利用外部资源、加强与其他信息系统的协同共建来达成业务需求，是项目立项的重要依据。预算评审中，梳理项目与其他信息系统的关系，进一步明确项目建设的必要性，对可以通过与其他系统互联互通的需求模块，不再重复投资；从整体协同性来看，不支持单个烟囱式系统建设，应考虑系统整合。一方面，要梳理本项目与其他外部系统、公共资源之间的关联，包括电子政务网、国家基础数据库、政务信息公开平台等。另一方面，判断项目与本部门其他信息系统是否实现了互联互通、逻辑整合、数据共享以及业务协同，这里不单指基础架构层面的局部整合，应关注在信息系统应用层面上的功能整合。
四是用发展的眼光审核项目预算金额。考虑到信息化项目预算编制的动态性，预算评审时，要关注项目在立项之前的投资背景，以及本次投资后可能面临的变化。一方面，考虑到日后技术革新带来的设备“贬值”可能造成当今投资浪费，评审应在考虑业务需求实现的前提下，以分步投资、适时调整的建设思路避免资源浪费。另一方面，业务连续性、动态性变化也对系统的适时升级改造提出要求。信息化项目立项不是一锤子买卖，要用发展的眼光评审项目内在的生命力。
03
信息化项目预算评审具体内容
（一）项目的必要性、可行性、完整性
一是必要性。信息化项目的必要性评审要从信息化整体建设出发，捋清该项目建设与部门其他信息系统之间的关系，充分考虑系统利旧与资源整合，强化业务协同；从业务需求出发，相应做好信息系统的需求论证，匹配合理的投入手段。二是可行性。信息化项目可行性评审着重关注技术手段的可行性，相关技术应用处于何种阶段，是否有可借鉴的成熟经验等，综合评审项目技术风险。三是完整性。信息化项目完整评审在业务流程方面，要求申报、立项材料完整，有信息化建设管理单位的立项审批或备案手续等；在预算编制方面，要有完整的技术方案和明确的技术指标，确保预算一经安排即可实施。
（二）预算的合规性、合理性、经济性
项目预算的合规性、合理性、经济性要求项目在符合财经法律法规的前提下，预算编制与项目实际相符，精打细算，提升财政资金的使用效益。信息化建设项目预算内容一般包含硬件购置费用和软件开发费用等；信息化运维项目根据运维内容不同，取运维对象资产价值的一定比例，并考虑驻场运维人员费用进行预算编制。预算评审过程中，从业务实际需求出发，审核项目预算测算依据和编制方法，评审项目预算的合理性。基于信息化项目自身特点，在预算合理性审核的同时，考虑硬件设备的更新换代、软件开发功能和代码的复用、运维方式与服务等级协议的匹配性等，审核项目预算的经济性。
（三）绩效目标审核
信息化项目的绩效目标审核主要关注绩效目标的完整性、相关性、适当性、可行性及匹配性等。其中，绩效目标的完整性要求围绕项目建设、投入、产出、效果等维度设置全面；相关性要求目标设置与项目本身相关；适当性要求目标设置符合项目实际；可行性要求目标具备可量化、可操作性；匹配性强调目标值与预算资金规模相匹配。信息化项目绩效目标的设置不能单从项目本身出发，要统筹考虑系统对业务的支持程度、系统与其他系统的协同程度、系统后期运维的经济性等，这些指标不局限于项目自身，却是反映项目绩效必不可少的因素，这也是信息化项目绩效目标设置不同于一般项目的特点之一。
（四）支出标准审核
支出标准审核主要是对编制预算时使用的支出标准的适用性、合理性进行审核。信息化项目的支出标准更侧重于编制规范，明确哪些费用结构属于项目范围，相关预算如何编报、费用如何计取等，具体包括：机房建设、硬件设备（租赁）购置、宽度和机房租赁、云平台资源租赁、软件产品购置、软件开发、其他费用等。信息化运维项目支出包括：基础环境运维、硬件运维、软件运维、安全运维、其他服务等。目前，山西、陕西、河南等多地已结合实际出台信息化项目的相关支出标准。除此之外，一些行业技术指标和通用规范也可作为预算编制的相关参考，如信息技术服务通用规范（GB/T 28827.1-2012）。
04
信息化预算评审工作的几点思考
如何摸清部门整体信息化资产底数？部门整体信息化资产情况是新建信息化项目立项必要性的重要依据，同时，作为常规运维费用的函数自变量，部门整体信息化资产价值是核定运维项目预算的重要基础。然而，在实际工作中，一个部门的信息化资产的积累并非一蹴而就，长年累月涉及新建、升级、整合、利旧以及随着时间变化的增减值等，给部门整体信息化资产价值的评估带来一定困难，不仅要求评审团队对部门信息化发展及变迁了然于胸，还要在考虑资产折旧的基础上，对每年信息化资产的变化进行加权汇总。
系统到底该不该升级改造？信息化技术发展日新月异，相应解决业务需求的手段也在不断升级，在技术和应用双驱动下，系统的不断升级改造也近乎合理的应运而生。然而，就一个信息系统的生命周期来看，很难判断其当前所在的阶段，应该采用维持策略还是升级改造则见仁见智。随着信息化手段对政务业务的渗透面越来越广，部门在做信息化规划时，常常出现“赶时髦”的追新想法，然而系统到底该不该升级，该如何升级，升级到什么程度，却没有一个明确的标准。评审团队在实际工作中，要结合改造投入与效能产出进行综合分析，做好必要性论证，一事一议。
信息化手段是否是业务达成的充要条件？信息化技术在电子政务层面的广泛应用，对提升业务效率、优化业务质量起到毋庸置疑的关键作用。随着信息化对业务的渗透越来越广，各种业务系统层出不穷，需要部门及财政评审人员回归业务本质，客观去思考该信息化手段是否为达成业务的充要条件，论证项目必要性和可行性。从必要条件看，该信息化的应用对业务实施是否为根本性、革命性的优化，是否具有长远的意义和效果，若仅仅是单一的业务电子化、数据集中化，则注定跟不上整体信息化建设与发展的步伐，终将被时代淘汰；从充分条件看，思考信息化系统建成后，业务应该怎样高效、科学地依托该系统去达成，信息化本身不是万能的，只有与人才、专业技能相结合，才能更好地发挥作用。
原载《中国财政》2024年第4期
陕西省预算资金评审中心 叶书彦 高芳
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